Kansalaisten oikeusturvan toteutuminen ­vakuutusoikeudessa

Kirjallinen kysymys KK 440/2007
Linkki alkuperäiseen asiakirjaan

Esityksen sisältö

Vakuutusoikeuden toimintaa on viime vuosina kritisoitu oikeusturvan heikosta toteutumisesta. Kansalaisten kannalta suurimmat ongelmat ovat käsittelyaikojen pituus, puutteelliset perustelut sekä lääketieteellisen arvioinnin puolueettomuus ja avoimuus.

Eduskunnan oikeusasiamies on jo useiden vuosien ajan kiinnittänyt huomiota käsittelyaikojen pituuteen. Vuonna 2006 muutoksenhakija joutui odottamaan ratkaisua keskimäärin 14,5 kuukautta, kun käsittelyaika vuonna 2004 oli 13,1 kuukautta. Tietooni on tullut myös ta­paus, jossa henkilö on joutunut odottamaan vakuutusoikeuden päätöstä yli viisi vuotta hakemuksen jättämisestä. Vuonna 2004 tehdyistä päätöksistä 44 % lähetettiin alle vuoden sisällä vireilletulopäivästä, mutta vuonna 2006 enää 24 %. Oikeusasiamiehen mukaan tätä on pidettävä yhtenä suurimmista oikeusturvaongelmista so­siaali­vakuutuksen alueella.

Lääketieteellisen toiminnan avoimuuteen on kiinnittänyt huomiota oikeusturvan toteutumista oikeusministeriölle vuonna 2003 selvittänyt tutkija Maija Sakslin. Hänen mukaansa on ongelmallista, että lääketieteellinen arviointi on tuomioistuimen neuvottelusalaisuuden piirissä ja että lääkärijäsenet eivät yleensä osallistu päätösten perusteluiden laatimiseen. Etuuden hakija ja hänen terveyttään arvioiva lääkäri eivät useimmiten tapaa, vaan lääkäri tekee arvion asiakirjojen perusteella. Hakijat ovat valittaneet myös siitä, etteivät he saa tietää, mitä seikkoja arvioinnissa on otettu huomioon. Hylkäävän päätöksen perusteluna saattaa olla pelkkä "Ei anna aihetta kannan tarkistukseen". Ratkaisuksi ristiriitaisiin lääkärinlausuntoihin on esitetty suullisten käsittelyjen lisäämistä. Kuitenkin niiden määrä on romahtanut lähes olemattomiin. Kun vuonna 2004 oli 33 suullista käsittelyä, vuonna 2006 niitä oli vain kuusi.

Oikeusturvaa uhkaavat lisäksi vakuutusoikeuden lääkäreiden sidonnaisuudet vakuutusyhtiöihin. Käytännössä useimmat vakuutusoikeuden asiantuntijalääkärit työskentelevät vakuutusyh­tiöiden palkkalistoilla. Eduskunnan oikeusasiamies otti vuonna 2000 ja oikeuskansleri vuonna 2002 sen kannan, että vakuutuslaitoksen palveluksessa olevia lääkäreitä ei tule valita muutoksenhakulautakuntien jäseniksi.

Vakuutusoikeuden toiminnassa on piirteitä, jotka asettavat kyseenalaiseksi perustuslain 21 §:n, jonka mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman ­aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa, sekä Euroopan ihmisoi­keussopimuksen 6 artiklan 1 kohdan, jonka mukaan jokaisella on oikeus kohtuullisen ajan kulues­sa oikeudenmukaiseen ja julkiseen ­oi­keu­denkäyntiin laillisesti perustetussa, riippumattomassa ja puolueettomassa tuomioistuimessa silloin, kun päätetään hänen oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan.

Söderman Jacob /sd

Mitä hallitus aikoo tehdä vakuutus­oikeuden käsittelyaikojen lyhentämiseksi, päätösten perustelujen paranta­miseksi ja lääkärijäsenten riippumattomuuden varmistamiseksi niin, että kansalaisten oikeusturva toteutuu?

Oikeusministeri Brax Tuija

Vakuutusoikeuden lainkäyttötoimintaan osallistuvista vakinaisista tuomarijäsenistä ja sivutoimisista jäsenistä säädetään vakuutusoikeuslaissa ( 132/2003), joka on tullut voimaan 1 päivänä toukokuuta 2003. Lain 4 §:ssä säädetään lääkärijäsenten kelpoisuudesta ja sivutoimiseen tehtävään määräämisestä. Valtioneuvosto määrää vakuutusoikeuteen riittävän määrän lääkärijäseniä ja lääkärivarajäseniä oikeusministeriön esityksestä viideksi vuodeksi kerrallaan. Lääkärijäsenten määräämistä varten sosiaali- ja terveysministeriö tekee ehdotuksen oikeusministeriölle.

Lääkärijäsenillä on toimikaudellaan vakuutusoikeuslain mukaan vastaava virassapysymisoi­keus kuin tuomareilla. Käytännössä lääkärijäseniä on yhdeksän ja lääkärivarajäseniä sama määrä. Lääkärijäsenen paikan vapautuessa kesken toimikauden hänen tilalleen määrätään jäljellä olevaksi toimikaudeksi uusi jäsen.

Vakuutusoikeuslain 10 §:n mukaan lainkäyttöasiat ratkaistaan istunnossa, jossa on puheenjohtajana vakuutusoikeuden ylituomari, laamanni tai vakuutusoikeustuomari ja muina jäseninä kaksi lakimiesjäsentä. Asian käsittelyyn osallistuu yhden lakimiesjäsenen sijasta lääkärijäsen, jos lääketieteellinen selvitys voi vaikuttaa asian ratkaisuun. Muusta toimenpiteestä kuin lopullisesta pääasiaratkaisusta vakuutusoikeus voi päättää ilman sivutoimisia jäseniä.

Vakuutusoikeuden sivutoimisiin lääkärijäseniin ei sovelleta tuomareiden nimittämisestä annetun lain ( 205/2000) mukaista nimitystä edeltävää sidonnaisuuksien ilmoittamismenettelyä, jota sovelletaan vain vakinaisiin tuomarinvirkoihin nimitettäviin.

Valtion virkamieslain ( 750/1994) mukainen tuomareiden sidonnaisuuksien ilmoittaminen koskee selvitystä elinkeinotoiminnasta, omistuksesta yrityksissä ja muusta varallisuudesta, kyseiseen tehtävään kuulumattomista muista tehtävistä, lain 18 §:ssä tarkoitetuista sivutoimista ja muista sidonnaisuuksista, joilla voi olla merkitystä arvioitaessa tuomarin edellytyksiä hoitaa täytettävänä olevan viran tehtäviä. Vakinaiset tuomarit antavat selvityksen sidonnaisuuksistaan oikeusministeriölle.

Vakuutusoikeuden tuomareihin ja sivutoimisiin asiantuntijoihin sovelletaan oikeudenkäymiskaaren 13 luvun tuomarin esteellisyyttä koskevia säännöksiä.

Tuomioistuimen riippumattomuuden ja puo­lueettomuuden kannalta arvioituna lääkäriä, jolla on työsuhde vakuutusyhtiöön tai vakuutusyhtiöryhmään ja jonka työsuhteeseen liittyy merkittävä taloudellinen intressi, ei tulisi määrätä vakuutusoikeuden sivutoimiseksi jäseneksi, koska esteellisyys voi konkretisoitua useissa yksittäisissä soveltamistilanteissa. Tällainen lääkärijäsen voi käsitellä vain työnantajaansa nähden kilpailevien vakuutusyhtiöiden asioita, eikä hänen lääketieteellistä erityisosaamistaan välttämättä voida hyödyntää kaikissa käsiteltävissä asioissa. Pysyvien esteiden syntymistä ehkäisisi se, että sivutoimiset lääkärijäsenet velvoitettaisiin antamaan samankaltainen sidonnaisuusilmoitus kuin tuomarit. Lainsäädännön täydentämistä tältä osin tulee selvittää.

Vakuutusoikeuden käsittelyajat ovat vakuutusoikeuden organisaation ja henkilöstön kehittämisestä huolimatta pysyneet pitkinä:

Vakuutusoikeuden käsittelyaikoja on tähän mennessä pyritty nopeuttamaan useilla eri tavoin. Vakuutusoikeuden perusorganisaatiota on uudistettu vakuutusoikeuslailla. Samalla on pyritty luomaan puitteet aiempaa tehokkaammalle vakuutusoikeuden johtamisorganisaatiolle. Vakuutusoikeuden henkilöstöresursseja on lisätty vuodesta 2004 vuoden 2008 budjettiin noin 16 prosenttia eli 20 henkilötyövuotta. Vakuutusoikeuden käsittelemien asioiden määrä on kuitenkin varsin mittava, ja se on pysynyt viime vuosina suurin piirtein samalla tasolla. Käytännössä vakuutusoikeus ratkaisee vuosittain noin 10 000—10 500 asiaa, eikä kehittämistoimilla ole pystytty toistaiseksi suurestikaan vaikuttamaan käsittelyaikoihin.

On nähtävissä, että kuluvana vuonna vakuutusoikeudessa tulee vireille eräitä viime vuosia huomattavasti vähemmän asioita. Vähentymä selittyy lähinnä kahdella eri tekijällä. Vakuutusoikeuden toimivaltaan aikaisemmin kuuluneet poistohakemukset, jotka muodostivat noin 20 prosenttia vakuutusoikeuden asiamääristä vuositasolla, kuuluvat nykyisin pääosin muutoksenhakulautakuntien ensi asteen toimivaltaan, eikä näistä päätöksistä ole tehty mainittavassa määrin enää jatkovalituksia vakuutusoikeuteen. Muutoksenhakulautakuntien uudelleenorganisointi on puolestaan hidastanut muutoksenhakulautakuntien toimintaa ja samalla vähentänyt vakuutusoikeuteen saapuvien asioiden määrää. Erityisesti jälkimmäinen selitystekijä huomioon ot­taen nyt toteutumassa oleva vähentymä on ainakin osittain vain tilapäinen.

Käsittelyaikoja pyritään lyhentämään kehittämällä vakuutusoikeuden sisäisiä työmenetelmiä ja menettelytapoja sekä etsimällä vaihtoehtoja keventää päätösvaltaisia kokoonpanoja. Vakuutusoikeuden itsensä tekemässä aloitteessa esitetyistä keinoista valituslupajärjestelmän käyttöön ottaminen haettaessa muutosta valittamalla valitusoikeuteen on valtiosääntöoikeudellisesti ongelmallinen, koska vakuutusoikeus on ainoa varsinainen tuomioistuinaste. Muihin esitettyihin kehittämistoimenpiteisiin ei liity vastaavaa vaikeutta, mutta nämäkin toimet edellyttävät lainsäädännön muutoksia. Vakuutusoikeuden tulostavoiteasiakirjaan vuodelle 2008 on kirjattu, että vakuutusoikeuden toiminnan kehittämiseksi asetetaan selvitysmies tai työryhmä. Oikeusministeriön tarkoituksena on käynnistää tulostavoiteasiakirjassa tarkoitettu valmistelu vuonna 2008.

Tuomioistuimen päätösperustelujen laadun varmistaminen ja kehittäminen kuuluvat ensisijaisesti tuomioistuimelle itselleen joko laatuhankkeena tai muilla tavoin toteutettavin toimenpitein. Oikeusministeriö tukee tätä kehittämistyötä järjestämällä erilaisia koulutustilaisuuksia ja seminaareja.

Käsittelyt

  • Vireilletulo

  • Pöydällepano

  • Käsittely päättynyt